十五五县域幸福河湖项目谋划与申报实施方案编制
水利部等六部委联合印发的《关于全面推进幸福河湖建设的意见》（水河湖〔2024〕344号）为纲领性指导，立足于“十五五”时期（2026-2030年）国家生态文明建设与流域高质量发展的战略窗口，聚焦县域单元，系统研究幸福河湖项目的科学谋划与投融资机制创新。报告首先解读了《意见》的核心精神与目标体系，分析了县域在幸福河湖建设中的关键角色与独特挑战。在此基础上，构建了以“流域统筹、系统治理、价值转化”为核心的项目谋划方法论，提出了涵盖“安全、健康、美丽、繁荣、文化”五大维度的项目体系框架，并结合不同县域类型进行了差异化项目包设计。针对资金瓶颈，报告深入剖析了现行投融资模式的局限，创新性地提出了“财政为基、市场为翼、多元共担、价值反哺”的投融资新范式，设计了包括政府投资协同、EOD模式深化、水权与生态产品交易、绿色金融工具、PPP模式优化、社会资本参与等在内的组合式融资工具箱。最后，报告提出了保障项目落地与长效运行的机制建议，旨在为各县域在“十五五”期间高质量推进幸福河湖建设、探索绿水青山向金山银山转化路径提供系统性、可操作的解决方案。
2024年，水利部联合财政部、自然资源部、交通运输部、农业农村部、国家林草局印发《关于全面推进幸福河湖建设的意见》，标志着我国河湖治理从“清四乱”、“补短板”的治理修复阶段，全面迈向“幸福河湖”的系统建设与高质量发展新阶段。《意见》明确了以河湖长制为总抓手，以流域为单元，以“河安湖晏、水清鱼跃、岸绿景美、宜居宜业、人水和谐”为总体愿景，设定了2030年取得积极成效、2035年基本建成的战略目标。
核心要求体现为“五个统一”（统一规划、治理、调度、管理）和“三个统筹”（生产、生活、生态）。这要求未来的河湖工作必须超越单一的水利工程或环保项目思维，转向统筹水灾害防治、水资源保障、水生态修复、水环境治理、水文化传承及岸线空间优化的系统性工程。《意见》特别强调“以高品质河湖生态环境支撑流域经济社会高质量发展”，揭示了幸福河湖建设不仅是生态命题，更是发展命题。
关键时间节点：文件要求2025年6月底前，各省完成省级实施方案（2025-2030年）的制定与报备。这意味着“十五五”开局之年，将是各县域将省级顶层设计落地为具体项目、争取资源、创新实践的关键启动期。
县域是国民经济的基本单元，是流域空间的有机组成部分，也是各类河湖问题的集中体现区和综合治理的直接实施层面。在幸福河湖建设中，县域承担着不可替代的关键角色：
实施主体：县级河长制办公室是政策执行、项目落地、日常管护的核心责任单位。
空间载体：绝大多数河流湖泊（特别是支流、中小河流、农村水系）的空间范围与管理事权在县域内。
融合平台：县域是城乡融合、产业布局、文旅发展的交汇点，最容易实现河湖生态价值与经济社会价值的直接转化。
因此，“十五五”时期幸福河湖建设的成效，很大程度上取决于县域层面的谋划深度、项目精度和实施力度。
“做什么”：如何根据《意见》精神和本地实际，科学、系统地谋划一批能落地、见效快、效益长的幸福河湖项目？
“钱从哪来”：如何突破传统财政依赖，构建多元化、可持续的投融资模式，保障项目建设和长效运维？
通过系统解答这两个问题，本报告期望为各县域提供一份兼具战略前瞻性和操作实务性的行动参考，助力其将政策机遇转化为发展实效，走出一条因江河而繁荣兴盛的县域高质量发展新路。
项目谋划是建设的起点。县域幸福河湖项目谋划应遵循“问题导向、目标引领、系统思维、特色彰显”原则，紧密对接《意见》提出的五项重点任务，构建“安全、健康、美丽、繁荣、文化”五位一体的项目体系。
流域统筹，系统诊断：以自然流域为单元，打破行政边界思维，联合上下游、左右岸，系统诊断本区域河湖在防洪安全、水资源、水生态、水环境、水文化、岸线利用等方面存在的突出问题与优势禀赋。
目标量化，分期实施：对照2030年、2035年分阶段目标，将“幸福河湖”的愿景转化为可量化、可考核的具体指标（如防洪标准、水质类别、生态流量保障率、滨水空间通达长度、生态产品价值量等），并分解到“十五五”期间逐年落实。
多规合一，空间落地：将幸福河湖建设项目需求，主动融入县级国土空间总体规划、流域综合规划、乡村振兴规划、文化旅游规划等，确保项目在空间上可落地，与区域发展布局相协调。
防洪提升工程：中小河流治理、重点山洪沟防洪治理、病险水库水闸除险加固、蓄滞洪区建设与安全改造。
空间管控项目：河湖管理范围与水利工程保护范围精准划定与数字化落图（纳入“全国水利一张图”）；河湖岸线保护与利用规划编制与实施；碍洪突出问题（“四乱”）常态化清理与监管能力建设。
智慧防灾项目：雨水情监测预报体系完善、数字孪生流域（河段）建设、洪水风险图编制与应用、应急抢险物资储备库建设。
水资源集约利用项目：节水型社会建设深化（农业节水增效、工业节水改造、城乡节水降损）；非常规水源利用设施建设。
水生态修复项目：“母亲河”复苏行动；断流河流生态补水与通道恢复；萎缩湖泊生态修复与水位维持；河湖生态流量（水位）确定与保障工程；小水电绿色改造与生态调度优化。
水土保持与生物多样性项目：生态清洁小流域建设；重点区域水土流失综合治理；水生生物洄游通道恢复与修复（如鱼道建设）；重要水生生物栖息地保护与修复；科学增殖放流与监测。
水环境治理项目：城乡污水收集处理管网提质增效；入河湖排污口排查、监测、溯源、整治一体化建设；农村水系综合整治（含黑臭水体治理）；水面保洁与漂浮物清理常态化。
岸线生态修复与景观打造项目：河湖滨水缓冲带建设与修复；滩区生态修复；沿河沿湖绿色生态廊道建设；水系连通与水体活化工程。
亲水便民设施项目：滨水步道、骑行道、慢行系统建设；亲水平台、垂钓点、观景平台等便民设施建设；滨水公园、小微湿地公园建设。
“河湖+生态农业”：滨水绿色有机农业示范区、稻渔综合种养基地、生态茶园/果园。
“河湖+文旅康养”：滨水民宿集群、生态露营地、水上运动基地、康养小镇、研学旅行线路。
“河湖+新能源”：因地制宜发展分布式光伏（与水利设施结合）、水面光伏（在符合规定的水库等区域）。
生态产品价值实现机制建设项目：县域河湖生态产品调查监测与价值核算；水权交易平台与机制探索；林业碳汇、湿地碳汇等生态权益交易；流域上下游横向生态保护补偿机制深化。
文化遗产保护项目：水利工程遗产、古桥、古渡口、古堰塞等的调查、认定与保护修缮。
文化展示与体验项目：水文化博物馆、展示馆、教育基地建设；水文化主题公园、广场建设；江河文化数字化展示与沉浸式体验项目开发。
文旅融合项目：依托河湖文化的特色旅游线路、节庆活动（如龙舟赛、放河灯）、文化创意产品开发。
山区县域：重点谋划山洪灾害防治、水源涵养林保护、小流域综合治理、农村水电绿色改造、高山湖泊生态旅游、山泉品牌开发等项目。
平原水网县域：重点谋划河道疏浚连通、防洪排涝体系完善、农业面源污染治理、生态河道建设、滨水休闲绿道网络、水乡旅游开发等项目。
城市（含县城）滨水县域：重点谋划城市防洪排涝提升、黑臭水体长效治理、滨水空间更新与品质提升、智慧水管理平台、滨水商务休闲区（RBD）打造等项目。
干旱半干旱县域：重点谋划非常规水源利用、节水灌溉升级、生态补水、河谷生态修复、沙水共生特色旅游等项目。
县域可依据自身定位，从上述项目库中筛选、整合、打包，形成符合本地实际、逻辑连贯、效益叠加的“幸福河湖建设重点项目包”。
巨大的建设与管护资金需求，是县域推进幸福河湖面临的最现实挑战。必须创新投融资机制，实现从“政府单一投入”向“市场社会多元共投”转变。
传统上，河湖治理资金主要依赖中央和省级财政专项资金、地方政府债券、水利建设基金等，存在 “总量不足、渠道单一、持续性弱、市场化程度低” 的突出问题。幸福河湖建设涵盖范围广、公益性强、回报周期长，单纯依靠财政难以为继。《意见》明确要求“拓宽投入渠道”、“创新投融资机制”，为投融资创新提供了政策依据。
财政为基：发挥公共财政的引导和托底作用，重点保障纯公益性、无直接收益的项目（如防洪、基础监测、执法监管）。
市场为翼：引入市场化机制，撬动金融资本和社会资本，投向具有稳定现金流或潜在价值变现能力的准公益性和经营性项目。
价值反哺：探索建立河湖生态产品价值实现反哺保护治理的机制，形成资金闭环。
积极争取中央资金：精准对接中央预算内投资、水利发展资金、水污染防治资金、重点生态保护修复治理资金、乡村振兴相关资金等，打好“组合拳”。
用足地方财政与债券：将幸福河湖建设项目纳入县级政府投资计划，统筹土地出让收益、水资源费等收入。合理利用地方政府一般债券和专项债券，特别是将符合条件的项目打包申请生态环保、农林水利、文化旅游等领域的专项债。
推动跨部门资金整合：在县级河长办统筹下，整合水利、生态环境、住建、农业农村、自然资源、文旅、交通等部门的项目与资金，按照“渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，集中投向幸福河湖建设重点区域。
EOD模式是当前破解生态治理资金瓶颈的“金钥匙”。其核心是将公益性强的生态环境治理项目与收益较好的关联产业（如文旅、康养、地产、综合开发等）一体化实施、组合式开发，用产业收益反哺生态投入。
县域应用场景：可将一条河流的综合整治（清淤、截污、生态护岸）与沿岸的土地整理、生态公园建设、商业街区开发、滨水住宅、康养基地等捆绑，作为一个整体项目包，交由一个市场主体（或联合体）实施。通过未来土地增值收益、产业运营收入等覆盖环境治理成本。
操作要点：需由县级政府牵头，精心进行项目策划、资源整合和收益测算，并通过公开竞争方式引入有实力、有经验的社会资本方或平台公司实施。
水权交易：在用水总量控制红线内，鼓励通过农业节水改造等方式节约的水资源，在保障河流生态基流的前提下，将其水权有偿转让给新增的工业或生活用水户，所得收益用于节水工程和河湖保护。
生态权益交易：开发林业碳汇（CCER）、湿地碳汇等项目，参与全国碳市场交易。
生态补偿：完善县内流域上下游横向生态补偿机制，下游地区向上游保护地区支付补偿资金。积极争取纳入省级、国家级跨区域生态补偿试点。
品牌溢价：对依托优质河湖生态环境生产的农产品（如“生态鱼”、“山泉水大米”等）进行绿色、有机认证，打造区域公共品牌，提升产品附加值，部分收益反哺水源地保护。
绿色信贷：鼓励银行业金融机构创新“河湖贷”、“水利设施特许经营权质押贷”等产品，为符合条件的幸福河湖项目提供中长期优惠贷款。
绿色债券：支持有条件的县级国有平台公司或重点企业，发行绿色债券（如绿色企业债、中期票据），募集资金专项用于幸福河湖建设项目。
绿色基金：探索设立县级或与省市联动的“幸福河湖绿色发展基金”，吸引政策性银行、保险资金、社会资本参与，采用股权投资等方式支持相关项目。
对于有一定使用者付费基础的准公益性项目（如污水处理、城乡供水一体化、水利旅游设施），可规范运用PPP模式。重点推广BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）等方式，明确回报机制（如“可行性缺口补助”），吸引专业社会资本负责投资、建设、运营和维护。
“以奖代补”与“以效定补”：财政资金从“补建设”向“补运营”、“补效果”转变，对达到预期治理和运营效果的社会资本给予奖励。
“民间河长”与企业认养：鼓励企业、乡贤、社会组织以捐赠、认养、冠名等方式，参与特定河段、湖泊、公园的治理和管护，形成共建共治共享格局。
公益信托与慈善捐赠：探索设立“幸福河湖公益信托”，接受社会捐赠，用于河湖保护公益项目。
防范债务风险：规范政府举债融资机制，严禁以任何方式承诺回购社会资本投资本金、承担本金损失和最低收益承诺。做实项目现金流评估，避免过度包装。
保障合理回报：建立与物价指数、运营绩效挂钩的动态调整机制，保障社会资本的长期合理回报，稳定市场预期。
强化绩效管理：建立全生命周期绩效评价体系，将评价结果与付费、补贴、后续合作资格等挂钩，确保资金使用效益和项目可持续运营。
坚持并强化河湖长制的核心抓手作用。县级总河长应对幸福河湖建设负总责，将重点项目纳入“总河长令”督办。县级河长办要升格为实体化、高效能的协调机构，建立“一月一调度、一季一通报、一年一考核”的工作推进机制，打破部门壁垒，形成“水利牵头、部门联动、乡镇落实”的强大合力。
积极对接“数字孪生水利”国家部署，建设县级智慧河湖管理平台。整合利用卫星遥感、无人机、视频监控、物联网传感器等手段，构建“天空地水工”一体化监测感知网，实现对河湖水域岸线、水文水质、工程运行、涉河活动的动态监控和智能分析。利用数字技术为项目谋划、工程调度、河湖管护、执法监督、公众参与提供智慧支撑。
明晰管护责任与主体：在项目设计阶段即明确建成后的管护主体、责任和资金来源。推广“专业化公司+公益性岗位”相结合的管护模式。
拓宽管护经费渠道：探索从土地出让收益、生态补偿资金、水资源费、河道采砂管理费、经营性项目收益（如停车、广告、特许经营）中提取一定比例，设立“河湖管护基金”。
建立利益导向机制：试点“河湖保护者受益、破坏者赔偿”制度。探索将部分生态产品价值实现收益（如“河湖+”产业税收增量、水权交易收入）直接用于反哺源头保护区、管护人员和社区。
深化“河湖长+检察长+法院院长+警长”等协作机制。壮大“民间河长”、“企业河长”、“河小青”志愿者队伍。畅通“随手拍”等公众监督举报渠道。定期发布幸福河湖建设“红黑榜”，宣传优秀案例，曝光突出问题，营造全社会关爱河湖、珍惜河湖、保护河湖的浓厚氛围。
